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福建专员办:政策性银行若干问题的政策建议

  政策性银行是指由政府发起出资成立,为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的金融机构。目前,我国有国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三大政策性银行,它们自成立以来,在支持国家重点建设、保护和稳定粮食市场、促进各类产品和技术进出口等方面成绩斐然,为国家金融改革创造了有利条件,在经济体制改革中发挥了重大而独特的作用。然而,随着时间的变化,政策性银行在发展过程中也存在许多需要解决的问题。福建专员办经过对福建省内三家政策性银行在业务经营和预算管理方面的深入调研,梳理出以下几方面问题,并提出若干政策建议,供参考。

  一、存在的问题

  (一)尚未确立政策性银行的法律地位。三家政策性银行自1994年成立以来,国家一直没有对其进行专门立法,很多事项是在商业银行法基础上运行的。目前,三家政策性银行的运行仍然主要依照1993年国务院作出的《关于金融体制改革的决定》和自行制定的章程,法规建设还只是停留在规章制度、经营条例层次上,缺乏严格意义上的法律规范和保障,无论是机构设置、内部管理、经营目标,还是外部与宏观经济管理部门之间关系的协调,是企业法人还是非企业法人等等,都没有一个明确的说法,在法律上没有给予清楚的界定,缺乏立法上的有力支撑。

  (二)政策性银行大量从事商业性经营业务。我国建立政策性银行的目的是实现政策性金融和商业性金融的分离,以解决国有商业银行身兼二职的问题,而目前由于没有明确界定政策性业务与商业性业务之间的定义,两者业务往往相混淆,以致政策性银行大量从事商业性经营业务,甚至过度迷恋商业性业务。以国家开发银行福建省分行和中国进出口银行福建省分行为例,2016年末国家开发银行福建省分行本外币贷款余额3800亿元,其中政策性业务仅约占20%,自营性商业贷款业务约占80%;中国进出口银行福建省分行2016年末贷款余额466.32亿元,其中政策性业务仅约占22%,自营性商业贷款业务约占78%。上述两家分行的自营性商业贷款业务都远超政策性贷款业务的比例。

  (三)以政府购买服务名义违规发放贷款,加大政府债务风险。政府购买服务是指原本由政府部门提供的基本公共服务项目,引入竞争机制,通过合同、委托方式向社会购买,交由市场主体提供,并由政府“买单”的一种服务方式。政府购买服务有利于加快转变政府职能和推进财政支出方式改革。我们在对福建省三家政策性银行信贷资产项目检查时,发现它们在发放政府购买服务项目贷款、确定贷款对象时,没有严格按照《政府购买服务管理办法(暂行)》确定的指导目录和服务范围执行,而是以政府购买服务为名在对政府授信进行贷款,将国家政策明令禁止不能以政府购买服务方式进行的基础设施建设项目也作为政府购买服务的贷款对象提供贷款,且数额不小,有的分行全省违规贷款金额甚至高达数百亿元。政策性银行由财政部全额出资创立和担保,其形式上是金融,实质上是财政职能的延伸,是政府的金融性国家工具,理应模范执行中央财政金融的各项方针政策,但从它们涉及的违规政府购买服务贷款情况看,反而成为政府债务的制造者,长此下去,必然加大地方政府债务的风险。

  (四)缺乏科学有效的财务预算管理约束机制。福建省各家政策性银行的业务管理费用、固定资产、利润、工资奖金等有关财务指标都是由总行下达预算,总行主要是依据各分行上年度的基数和个人经验测试分配,缺乏科学有效的财务预算管理约束机制。一是财务预算主观随意性较大,总行和分行往往每年多次进行财务收支预算计划,预算计划与实际执行情况偏差也没有相应的控制手段,较少根据财务分析结果测算增收节支目标及调整业务经营方向,财务预算对业务经营的指导性不强;二是总行下达的预算指标既不能结转下年使用,也难以在总指标内调剂使用,因此节省下来的成本费用指标没有消化渠道,缺乏有效的激励约束机制,基层行很难有节约的积极性,容易造成指标有节余的单位过度花费、突击花钱的现象;三是基层行职工个人收入与经营管理绩效挂钩不密切,对于个人的直接支出与其创造的业绩没有实现量化的联系,未能充分调动基层行节约费用、开拓业绩的积极性。

  (五)薪酬分配制度不尽合理。政策性银行薪酬(人员费用)总额由财政部按年核定,其中工资总额指标由财政部和人社部共同核定到总行一级,再由总行逐级分解到各基层行。这种看似循规蹈矩的薪酬分配办法,其实有着较大的不合理性和分配制度的不完善:一是缺乏薪酬分配依据。上级监管部门至今没有出台诸如政策性银行薪酬管理办法之类的政策文件,不公开不透明,易造成暗厢操作;二是各家政策性银行之间薪酬水平差距大、不平衡。以2016年为例,某政策性银行福建省分行人均工资总额28.03万元,而另一家政策性银行福建省分行人均工资总额17.8万元,虽然工资水平都很高,但相互之间还是存在着不小的差距,这往往容易发生相互攀比,其结果是争相往“上面”要指标,这是导致政策性银行整体薪酬水平过高的重要原因;三是政策性银行内部薪酬分配向“上”顷斜严重。政策性银行全省工资奖金分配办法由省行自行决定,这就造成省行机关与下级基层行之间的工资奖金差距过大。调查统计,某政策性银行省行机关2016年人均工资奖金高达35万元,而该政策性银行某地市分行2016年人均工资奖金只有11.96万元。另一方面,同一家银行里面级别高低员工的工资奖金差距更为巨大。这种向“上”倾斜严重的内部薪酬分配办法,形成新的不公平,势必会挫伤基层广大员工的工作积极性。

  二、政策建议

  (一)应尽早确立政策性银行的法律地位。通过专门立法,进一步明确政策性银行的地位、业务范围、资金来源、资金运用、组织机构等,既可以促进政策性银行经营规范和稳定,使政策性银行加强内控建设,增强执行政策的透明度,健全内部治理结构等,同时也有利于政府加强宏观管理, 做到依法监管,理顺政策性银行与政府部门之间的关系,从而有利于政策性银行的长期健康发展。

  (二)政策性银行应坚持政策性的职能定位,避免过度热衷于商业化。政策性银行应该有严格的政策目标和特定的服务对象,这是由政策性银行的性质所决定的。我国建立政策性银行的目的是实现政策性金融和商业性金融的分离,如果政策性银行过度迷恋商业性业务,甚至严重脱离了政策性目标,政策性银行也就失去独立存在的意义。因此,必须进一步明确坚持政策性银行的政策性、专业性和非盈利性的职能定位,严格界定政策性银行的业务范围和贷款对象,避免热衷于商业化同商业银行的业务竞争,造成混乱。对于执行政策性业务而导致利差倒挂的,财政部门应按规定及时给予补贴。只要政策性银行充分发挥自身优势,努力加强经营管理,回归政策“本源”,也能够实现较大的社会效益和经济效益。

  (三)实行政府购买服务贷款重大项目通报制度,事前防范和化解债务风险。违规提供政府购买服务贷款,其动力来源一方面在于地方各项经济建设对资金的大量需求,另一方面在于金融机构对政府层面的各种还款“承偌”趋之若骛,产生“背靠大树好乘凉”的错误心理导向,不仅助长了地方政府违规举债行为,增加了地方政府的未来债务负担,同时也给金融机构自身信贷资产安全带来很大风险。为避免今后再发生类似问题,建议从源头上强化监管,实行政府购买服务贷款重大项目通报制度。即凡涉及政府购买服务重大项目贷款,有关政策性银行应该向当地财政专员办进行通报,让财政专员办及时掌握具体情况,及时进行纠错。同时,需重点对地方债务风险较高的地区加强监管,财政专员办根据各地债务风险评估情况,每年年初向政策性银行提供债务风险重点监控地区名单,政策性银行应在每个项目贷款审批前几个工作日内向当地财政专员办通报被列入债务风险重点监控地区名单的新增政府项目贷款情况,这样便于财政专员办对债务风险较高的地区全面实施动态监控。实行政府购买服务贷款重大项目通报制度,虽是“权宜之计”,但有利于遏制违规发放政府购买服务贷款行为,便于从源头上防范和化解地方债务风险。

  (四)建立科学有效的财务预算管理约束机制。政策性银行现行的财务预算管理体系,难以最大限度地营造激励约束机制和实现效益最大化的管理目标,因此必须建立科学有效的财务预算管理约束机制。一要科学合理测算和下达年度财务预算指标,采取统一标准,统一口径,且要公开透明,减少主观随意性,对于分支行突破预算指标的,要规定相应的处罚措施,以体现预算的严肃性;二要体现有效的激励约束机制,一方面允许基层行在指标节约的基础上,个别指标可以调剂并结转下年度使用,以避免发生年底突击花钱的现象。另一方面注重鼓励员工增强主人翁精神,积极主动地参与各项预算管理,并视预算执行主体和个人完成情况进行奖惩,充分调动广大员工的积极性和创造性,共同推动建立科学有效的财务预算管理约束机制。

  (五)改革薪酬管理办法,视同中央预算单位将薪酬纳入专员办管理。政策性银行原则上主要经营的是政策性业务,其政策性利差享受政府财政补贴,因此其体现的经营业绩与商业银行有很大区别,正因如此,政策性银行的薪酬管理办法不能简单地像商业银行那样,完全与经营业绩相挂钩,因此建议进行改革:一是顶层制定政策性银行薪酬管理办法,做到公开透明,有章可循,避免暗厢操作;二是缩小不同政策性银行之间、同一政策性银行不同层级和不同级别之间的薪酬差距,体现公平合理,充分调动基层行员工的工作积极性;三是试行将政策性银行薪酬管理办法视同中央预算单位薪酬预算管理办法一样,即政策性银行年度薪酬预算指标报送当地财政专员办,经专员办初步审核后,上报财政部核定批复,同时专员办每年对驻地政策性银行薪酬年度决算进行审查,确保薪酬管理严格按照政策规定执行。


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