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财政部福建监管局:关于专项债券以土地出让金收入
作为项目收益的政策探讨

  近期,福建监管局针对2020年专项债券分配、发行和使用情况开展实地调研,综合基层财政、发行辅导机构的反馈意见,对历年入库项目进行分析。调研发现,各地政府申报入库的专项债券项目中,多数项目不具备稳定可靠的项目收益来源,通过以土地出让金收入拔高项目收益,得以达到本息覆盖倍数,这一现象在县市区一级的申报项目中尤为突出。基层政府所申报的专项债券项目,除园区债券项目的收益情况相对乐观外,大部分项目自身收益无法达到1.2倍本息偿付保障倍数这一申报专项债券的准入条件。如果仅体现项目本身的真实收益,势必需要以当地政府的基金收入来满足本息偿付保障倍数。

  根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定,“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还”,以本级财政的土地出让金收入来满足本息偿付保障倍数是可行的。但是在实际业务开展过程中,上述做法依然存在较大的操作难度和一定的政策风险,具体如下:

  一是基金收入变动系数大。政府性基金收入极易因土地市场波动而起伏,也会受当地政府土地储备充裕程度制约,难以准确预计未来年度的收入数据,甚至存在部分市辖区受体制制约,不具备土地出让自主权,难以确定真实可靠的年初基金预算金额。二是收益指向性难以监控。以地方政府土地出让收入来满足本息偿付保障倍数,还存在收入实现后无法监控用途,以及无法确认地块收入与债券项目之间是否具备唯一指向性的问题。三是政策限制部分土地出让金作为收益来源。《财政部 国家发展和改革委员会 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)中明确规定:“地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。如果将储备土地用以满足以融资平台公司作为业主的专项债券项目的本息偿付保障倍数,可能存在政策风险。此外,根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中要求,“严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券”,对应的土地出让金收入已有明确用途的地块,其未来对应的土地出让金不可用以满足本息偿付保障倍数。这一点在专项债券项目申报过程中,无论是上级财政还是债券发行辅导机构都难以对上述性质地块的未来土地出让收入进行有效甄别和剔除。

  从目前实践来看,以土地出让金作为项目收益这一做法已较为普遍,有必要对此作出明确规定或下发可操作的指导意见,进一步规范此类做法。

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发布日期:  2021年08月20日