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福建监管局

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关于构建新时代财会监督体系的思考

―基于52家中央单位问卷调查分析

 

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会重要讲话中,将财会监督纳入了以党内监督为主导的党和国家监督体系,对财会监督提出了新的定位和更高的要求,为新时代加强财会监督指明了方向。福建监管局根据财政部部署,充分发挥贴近基层优势,多方位交流讨论,多部门参与调研,多维度深入分析,并以52家中央单位问卷调查为基础,提炼形成了对财会监督内涵要义的基本认识,深入分析了当前财会监督的难点痛点堵点,提出了构建新时代财会监督体系的政策建议,旨在为推动财会监督制度优势转化为治理效能提供有力保障。

一、 关于新时代加强财会监督内涵要义的基本认识

梳理现行法规制度办法,涉及财会监督的主要有《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《企业财务通则》、行政、事业单位、金融企业《财务规则》以及行业《会计制度》和专门的财务监督管理办法,这些法规制度办法从不同角度、层次、环节赋予了财政部门、各单位财务会计机构、社会中介机构的监督职能。从监督内容上看,虽然财政监督、财务监督、会计监督以及社会中介机构审计都主要针对财政、财务收支及其会计信息的真实性和合规性,但各有侧重,各有要求,各类监督难以相互替代。因此,我们认为,认识新时代加强财会监督的内涵要义,可以从以下三个方面加以把握。

首先,要弄清楚财会监督与其他经济监督之间的关系。我们认为,在充分发挥财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计等各类监督职能作用的基础上,加强监督资源有效整合,畅通监督信息共享,建立起一个财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计各司其职、有机贯通的财会监督体系。其次,要聚焦反腐败斗争的重要领域和关键环节加强财会监督。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上重要讲话中指出,要深化金融领域反腐败工作,加大国有企业反腐力度,加强国家资源、国有资产管理,看紧重大项目、并购重组、境外投资、国企混改等关键环节。加强新时代财会监督,必须按照党中央的分析判断,盯紧腐败问题多发易发的重点领域和关键环节。第三,要充分调动财会监督各方力量的积极性。加强财会监督是财政部门和各单位的共同责任,财政部门要勇于担当,一方面要依法履行好监督职责,另一方面,要注重发挥主导作用,推动各单位财务会计人员依法履行财务监督和会计监督职责,加强对社会中介机构审计的行政监督,着力构建多方参与的财会监督新格局。

     二、关于财会监督现状调研发现的主要问题

完善党和国家监督体系,总要求是党的统一领导、全面覆盖、权威高效,着力点是增强监督严肃性、协同性、有效性。我局针对行政、事业、企业、金融、中介机构等行业部门设计调研问卷,共发出问卷52份,回收50份,其中行政事业单位16家,占比32%;国有企业7家,占比14%,其中有50%为福建省百强企业;金融企业22家,占比44%;中介机构5家,占比10%。

 

表1:受访单位性质

从调查结果看,当前财会监督总体上能够坚持党的统一领导,做到全面覆盖,但离权威高效还存在不小差距,财会监督认识不到位、履职不充分、协作不紧密、效果不明显等现象还比较普遍。具体表现在以下五个方面。

(一)对财会监督重要性认识不足,制约监督作用发挥。

    

图1:对财会监督制度的了解情况

一是重核算轻监督现象比较普遍。由图1所示,受访单位中近61%的单位的财务人员对财会监督制度处于基本了解和比较了解的状态,39%的受访对象认为非常理解财会监督的相关制度。其中有7家单位的财务人员能列举出具体所采取的监督制度,大部分单位的财务人员对财会监督的认知仅停留在政策文件上,而对具体的流程和方法仍缺乏一定的认知。一些单位负责人、财会人员存在重会计核算、财务管理,轻日常监督的错误倾向,认为日常财务会计工作就是把账算清楚,通过筹资、用资,达到经济效益最大化,才能体现工作价值和成效而对财会监督维护国家经济安全,发挥反腐败斗争的重要手段的认识则比较薄。二是部分单位财会监督工作独立性不强。部分单位在财务、会计岗位职责设置上,未将监督职能突显出来,对财务监督、会计监督在单位经济活动过程中如何操作和发挥作用缺乏相应的制度;甚至存在部分单位制度规范无法对领导形成制约,形同虚设。一些单位主要依靠设立内部审计监督机构来进行会计监督工作,侧重于事后监督,而忽略了财会监督事前、事中的分工制约功能。例如问卷反馈仅14%的受访单位表示建立了事前、事中、事后的完整监督链条,并且85%都集中在行政事业单位。

(二) 财会监督履职不充分,限制了监督作用发挥。

一是由于监督部门授权不充分,未能充分履职。据《会计法》及各项专门的财务监督管理办法,赋予了财政部门、各单位财务会计机构的监督职能。但以监管局债务监管为例,常年以来对被监管项目的监督常以财政部布置临时性的核查任务为主,侧重于资金及时拨付等方面,对各项法律法规赋予的各项监督职能如对债务项目中涉及的项目资金筹集与使用、预算编制与执行、建设成本控制、工程价款结算、竣工财务决算编报审核、资产交付等的监督管理则未进行充分授权二是内部落实问责不到位,未能充分履职。例如从调研结果显示,水利水电第十六局等受访单位,财会监督仅以制度建设为主,缺乏制度落实方案,结果反馈与评价;仅有中信银行、光大银行有提及建立财务风险责任制度和问责制度,明确行长、主管财务行领导、财务人员、主要开支人员的具体责任,并逐级签订“财务风险责任状”,严格执行总行问责基本规定和员工违规行为处理办法等制度对责任单位和责任人进行问责与责任追究。三是监督人员能力存在“不相适应”,未能充分履职。责任担当有待加强,底气不足,由于“放管服”管理理念,造成多一事不如少一事心态比较浓,导致监督工作在实践中往往浮在面上,对苗头性、倾向性问题不敏感,采取有效措施不够主动。同时面对日益复杂的监督局势,专业化水平也亟需加强。

(三)财会监督协作不紧密,削弱了监督作用的发挥。

 

图2:接受政府会计监督形式

据统计,单位、部门外部财会监督主要来自税务、审计财政及巡视监督。内部的财会监督主要来自单位财会审计机构及纪检等部门。但各个监督环节、部门之间协作不够紧密,削弱了监督作用的发挥。一是内部监督各个环节协作不紧密。财会监督是全流程的事前事中事后资金运动全覆盖监督。但目前事前事中监督往往不充分,一些单位主要通过事后审计实施监督,事前决策内控及事中的执行控制、日常预警监督比较薄弱。二是内部监督与外部监督之间协作不紧密。目前,不管是制度层面还是执行层面,都未充分明确各相关部门对内部监督情况及时抄送相关监管单位或移送相关部门。外部监督也仅仅是就某个检查项目“头痛医头”,未能从全面性、整体性对被监督单位实行全景式扫描透视,也无法对已经形成的监督信息迅速有效进行“再利用”,内外之间“雾里看花”,没有形成透明公开的内外监督共享机制。三是外部监督之间协作不紧密。当前,纪检、监察、审计、证监、银保监、国资各类监督之间常态化沟通衔接机制不健全。监管机制部门间各自为政,缺乏沟通协调、信息共享机制。一方面由于各部门存在职能交叉,导致有些地区部门 “九龙治水”,查了又查,而有些地区部门则若干年无人问津,形成监管的“盲区”,另一方面由于各部门监督对同一问题的处理标准不同,甚至出现前后矛盾的现象,造成了国家监督力量的浪费和问题深层次追究的缺失,也影响财会监督的效率和严肃性。

(四) 财会监督成效不明显,监督权威有待提升。

一是监督力度不够,影响力、威慑力不足。目前由财政部门开展的财会监督鉴于人力、手段、时间等各方面的影响,导致财会监督覆盖面有限,威慑力不足。以会计监督为例,传统的检查方式通常为不定时突击式检查,时间上的不固定,临时性的突查,这种非常态化的监督检查并不能在第一时间发现存在的问题,这就使监督检查的结果缺乏及时性和有效性。同时监督手段相对单一,发现问题的能力较弱,处理处罚力度不足,会计违法成本较低,以行政罚款为例,《会计法》对单位违法行为行政罚款的上限仅为十万元,对个人仅为五万元,相较于其他法律而言明显偏低,降低了《会计法》的震慑力和严肃性。二是缺乏深层次探究,整改浮于表面。单位接受外部监督后,监督部门要求被监督单位按照整改意见书的要求进行相应的整改,却很少对有关单位的监督从机制、体制方面,揭露问题背后的深层次原因,也缺乏对同类型问题的综合分析,因此,无法从根本上提高监督成果的利用率。三是处于买方市场的中介机构审计所较为被动。目前这种买方市场的审计环境下,委托方掌握着决定审计收费的主动权。审计业务的真实性和独立性受到了很大的冲击,出具的审计报告也就大打折扣,对单位内部管理有效改进难以发挥实质性作用。一些单位认为年报审计只是流于披露要求的常规动作而已,应付心态较重。同时,中介机构的年报审计主要侧重于程序性、规范性审计,对会计事项背后掩藏的违法、违纪和腐败问题缺乏应有的敏感。

(五)财会监督的信息化不够高

一是信息技术在财会监督环节运用不多。从问卷结果来看,各单位都在一定程度上实现了信息技术在财务上的运用,但是主要在电算化,预决算信息化,及财务管理方面,与财会监督相关的环节信息化运用不多。

 

图3: 受访单位信息技术在财会监督的运用情况

是数据处理准确度不够高。对于大部分受访单位,财会监督的渠道主要体现在财务管理系统的建设上。受访的中国银行保险监督管理委员会福建监管局、福建省气象局等单位表示,目前财务管理系统的建设上,由于受到系统运行不够稳定,部分功能不够人性化等因素的影响,造成部分财务数据不够准确,一定程度阻碍了财会监督效率的提升。

 

图4:受访单位信息技术在财会监督的运用情况

单位行业信息化水平发展不均衡。从受访单位的所处行业上来看,据图4所示,金融企业的财会监督的信息化水平普遍高于其他企业单位。农发行的“新核心系统”、建行利用大数据金融科技手段延伸打造的新数据模型的模式,处于明显领先地位。而部分单位发展缓慢,如高校财务管理,伴随着高校的不断发展, 财务数据越来越多,财会监督工作也越来越复杂,对高校的财务管理制度提出了更高的要求,而从受访的华侨大学来看,信息化建设仅停留在电算化阶段,与高校现有的庞大的资产、复杂的财务管理已无法相适应,财会监督的效率很难得到进一步的提高。

三、 若干政策建议

各级财政部门要担当尽责不缺位,坚持财政在财会监督体系中的主导定位,坚持寓监管于服务中。基于财会监督的现状、问题,我们建议从制度建设、组织保障、人才队伍建设、信息化等方面进一步推进财会监督的健全和发展。

(一)推进财会监督顶层制度设计和法制建设。所谓“治理能力现代化”,就是将制度优势转化为治理效能的现代性能力不断获取并逐渐强化的过程。根据财会监督在党和国家的监督体系中的新定位,推动财会监督体系更加完备、更加科学规范、更加运行高效。同时,财政部门要围绕加快建立现代财政制度,坚持主动适应经济社会发展和财政改革需要,坚持科学立法、民主立法、依法立法。加快推进政府采购法、会计法、注册会计师法修订工作;加快推进行政事业性国有资产条例立法进程,推进国有金融资本管理条例起草工作和政府采购法实施条例工作等,促进各项工作有法可依,有章可循。

(二)推进财会监督常态化具体化。财会监督的常态化规范化这一举措有效扩大了政府的影响力和公信力,也能根据自身所反映出来的问题和不足进行研究讨论并加以改正,促进管理的良性发展和体制的日益完善。一是要展开常态化监督,确保财会监督的实施效果。专项检查结合日常工作,坚持问题导向,全方位关注业务开展流程,对财会监督内部控制设计和执行的有效性进行了全方位测评,根据评价结果及时完善内部控制制度,切实提高业务防范风险能力。二是强化预警管理,建立财政风险事件紧急应对机制。通过对相关资料的梳理、排查,对于发现的问题及时建立财政风险事件应对机制,避免造成更大的影响和损失,提升财会监督在机构管理中的地位,参与重大决策的投票、管理,构建全员参与、全程控制、全面覆盖的日常监督与专项监督相结合的财会监督机制。三是要建立追踪问责机制。对于财会监督检查发现的问题,“问责”与“追责”有机结合起来,根据问题性质、类别,移交相关纪检部门,并对责任人进行问责,起到教育作用、警示作用和震慑作用。

)推进财会监督专业化人才队伍建设,建立健全派出财务主管、出资人董事机制。一是根据《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,中纪委推进中央一级党和国家机关、中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革,赋予相应监察权,制定考核办法。并不断完善派驻监督体制机制,要在更大范围整合运用监督力量,提升基层纪检监察机关监督能力。二是建议推行会计委派制,加强组织保障。通过财政部门来向各国有企事业单位派驻总会计师等,增强建立总会计师制度的约束力统领单位的财务会计工作和经济工作,并严格维护国家财经纪律或者让财政部门享有对应各级国有企业事业单位总会计师选聘投票权。三是建立健全派出董事的选拔和培训制度,完善派出董事的管理和考核机制,加强派出董事管理。派出董事的知识结构、专业化程度不断优化,履职积极性和主动性不断增强,对促进国有金融机构改善经营管理,确保股东意志贯彻实施有着积极意义。

 推进中介机构以政府购买服务方式积极参与财会监督。随着国内外局势变动,社会经济形势发展,财会监督所面对的监督对象的深度、广度及其复杂程度也在不断提高。而与此同时,由于受人员编制等限制,国家监督机关也时常面临监督力量不足、相关专业知识不能满足监督业务需要等困难。一是建议以政府购买服务的方式,适时引进会计师事务所等社会中介机构参与政府财会监督工作的现实需求来切实提升监督的质量和履责能力。二是建议购买会计师事务所等中介机构对公共事业、预算单位的审计鉴证服务,对提高政府公共服务专业度,透明度有着积极的意义。政府集中付费,真正做到委托人、被审计单位、审计机构三者之间的相互独立平衡了审计关系,有利于事务所保持对立性。

)推进财会监督工作的信息化建设。在现代信息社会,信息以海量的形式存在,而且十分复杂,瞬息万变,这不但使信息收集和处理的难度加大,而且使信息对决策来说变得更加重要。在新的经济形式下,利用大数据、智能化、移动互联网、云计算等技术,建立大数据财会监管平台,开展标准集成与在线管控,实现全程追踪,强化事中、事后监管,推动监管到位。建立智能识别管理异常信息系统,实现异常闭环管理,从而强化有效监管。通过信息化强化监督和制约来提高执行力,信息化使治理过程处处“留痕”,责任可追溯,便于进行监督,提高问责的针对性和精准性。

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发布日期:  2021年10月14日